Материал подготовлен на основе данных опроса отраслевых экспертов и организаций участников Проекта «Надежный партнер» и отражает системные вопросы к запуску и проблемы, возникающие в процессе дальнейшей эксплуатации государственной информационной системы ЖКХ.
Большинство участников опроса указывают на возможность позитивных изменений на рынке жилищно-коммунальных услуг в случае реализации положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» без изменения заложенных принципов. Однако, реализованное в настоящее время решение не в полной мере соответствует принципам создания системы, не позволяет достигнуть заявленных целей федерального закона, а также несет негативные последствия как для поставщиков жилищно-коммунальных услуг, так и для населения.
Надеемся, что представленные в пояснительной записке предложения помогут сформировать конструктивную позицию Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по вопросу запуска и дальнейшей эксплуатации государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, позволят сохранить стабильность на рынке ЖКХ и создать информационную систему нового поколения, способствующую развитию отрасли.
Необходимость и актуальность запуска проекта по созданию государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства обосновывалась наличием ряда проблем, связанных с информатизацией в сфере ЖКХ.
В такой ситуации ГИС ЖКХ должна была стать информационной системой нового поколения, позволяющей обеспечить полноту, достоверность и актуальность информации о состоянии дел в жилищно-коммунальной сфере.
Данная позиция нашла свое отражение и в принципах реализации системы, закрепленных в федеральном законе, которые предусматривают открытость, прозрачность и общедоступность информации, содержащейся в системе, недискриминационный доступ к такой информации, однократность размещения и многократность использования информации, размещенной в системе, участниками информационного взаимодействия.
Текст пояснительной записки
по проблемным вопросам запуска в эксплуатацию
государственной информационной системы ЖКХ
1. Отсутствие четко закрепленного функционала, прав и обязанностей Оператора системы, что создает возможность осуществления Оператором действий, ограничивающих права поставщиков информации.
Так, в настоящее время происходит постоянная корректировка системы, что оборачивается необходимостью постоянной доработки собственного программного обеспечения поставщиков информации для обеспечения интеграции с ГИС ЖКХ или доработки шаблонов выгрузки информации для дальнейшего размещения в системе.
Это не только приводит к дополнительным затратам на постоянную доработку собственных биллинговых систем, но и не позволяет полноценно тестировать процесс взаимодействия с системой.
Кроме того, возможность одностороннего принятия решения и осуществления действий по корректировке системы Оператором, может привести к невозможности исполнения поставщиками информации своей обязанности по размещению информации в ГИС ЖКХ, как за счет возможного возникновения технических проблем в системе при ее корректировке, так и за счет невозможности оперативной корректировки собственных биллинговых систем поставщиками информации. Причем с 1 января 2017 года несоблюдение порядка и сроков размещения информации в системе может привести к привлечению поставщиков информации к административной ответственности.
Считаем необходимым четко зафиксировать порядок корректировки системы с ограничением количества возможных корректировок в течение года и минимального срока между такими корректировками. При этом необходимо предусмотреть обязательное предварительное уведомление всех поставщиков информации, размещение версии системы, в том числе на тестовом стенде, в срок не менее,
чем за 6 месяцев до предстоящего запуска этой версии в промышленную эксплуатацию.
2. Отсутствие в нормативно-правовых актах определения прав доступа к системе для разных категорий поставщиков и пользователей информации. Определение прав доступа Оператором системы несет риск ограничения прав поставщиков информации и имеет признаки коррупционности.
В данный момент, исходя из текста Порядка и способов размещения информации, ведения реестров в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства, доступа к системе и к информации, размещенной в ней (далее – Порядок), утвержденного совместным приказом от 28.12.2015г. Минкомсвязи России (№589) и Минстроя России (№944/пр), права доступа к системе для поставщиков информации определяются Оператором системы.
Речь идет об определении функционала личных кабинетов в системе для поставщиков информации и населения. Причем для каждого поставщика информация о предоставленных правах доступа для других категорий поставщиков и пользователей остается закрытой. Так, поставщик информации не имеет представления какая именно из размещенной им информации и в каком виде будет доступна другим поставщикам информации и населению.
При этом права доступа к системе – важнейшая часть информационного обмена с системой. Оператор системы – обслуживающее лицо, которое должно действовать исключительно в рамках заданных правил, но в данный момент получивший важнейшие функции по определению порядка взаимоотношений с системой, что является недопустимым, несет риски ограничения прав участников рынка и имеет признаки коррупционности.
Считаем необходимым принятие нормативного акта об определении прав доступа к информации в системе для поставщиков информации и населения, что является важнейшей частью регулирования процессов взаимодействия с системой.
3. Отсутствие у поставщиков жилищно-коммунальных услуг возможности получения необходимой для расчета платы информации из системы в нарушение принципа однократности размещения и многократности использования информации.
В данный момент для расчета платы поставщики жилищно-коммунальных услуг обязаны использовать большой объем данных, которыми они не обладают. Например, по электроснабжению – об установленном в помещении электрооборудовании (электрические плиты, электроотопительные и электронагревательные установки), об электрооборудовании, включенном в состав общего имущества (насосы, лифты, антенны, иное обслуживающее более одного жилого и (или) нежилого помещения в многоквартирном доме оборудование, включая котельные, бойлерные, элеваторные узлы и другое инженерное оборудование, и т.п.), о площади межквартирных лестничных площадок, лестниц, лифтов, лифтовых и иные шахт, коридоров, колясочных, чердаков, технических этажей и технических подвалов, в которых имеются инженерные коммуникации (для расчета платы за ОДН), о составе домохозяйств, об одиноко проживающих пенсионерах, о многодетных семьях, о семьях, имеющих в своем составе инвалидов или детей-инвалидов (для расчета платы с применением социальной нормы потребления).
Кроме того, в силу законодательно закрепленного принципа о заключении договора на предоставление коммунальных услуг путем совершения потребителем конклюдентных действий, поставщики жилищно-коммунальных услуг зачастую не обладают информацией о потребителях коммунальных услуг. Отсутствие информации о второй стороне договора ущемляет право поставщиков на полноценное осуществление деятельности. Более того, приводит к существенному затягиванию процесса понуждения оплаты задолженности за предоставленные ЖКУ потребителей-должников, а зачастую оборачивается невозможностью взыскания такой задолженности. На сегодняшний день обязанность по предоставлению и актуализации таких данных не предусмотрена ни для лиц, обладающих такой информацией, в том числе органов власти, ни для потребителей, являющихся стороной по договору.
В результате, для обеспечения качественного проведения расчета размера платы для потребителей, поставщики жилищно-коммунальных услуг вынуждены нести существенные расходы по получению необходимой для проведения расчетов информации, причем зачастую полученную информацию нельзя признать официальной, а чаще осуществлять расчеты на основании имеющейся непроверенной информации.
При этом системой предусмотрено размещение большей части указанной информации лицами, являющимися официальными держателями этой информации. Но не предусмотрена возможность получения информации из системы, что противоречит одному из принципов ГИС ЖКХ о многократности использования информации, размещенной в системе, участниками информационного взаимодействия.
Считаем необходимым обеспечить доработку системы, предусмотрев возможность не только размещения информации в системе, но и получения информации из системы, в том числе информации о собственниках и пользователях помещений в многоквартирном доме и жилых домах (домовладений) для организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги населению.
4. Реализация в системе не предусмотренной законодательством функции квитирования, создающей для поставщиков жилищно-коммунальных услуг необходимость выполнения дополнительных функций и создает необоснованные дополнительные затраты.
В данный момент Порядком предусмотрено осуществление в системе функции «квитирования», которая не предусмотрена федеральным законом от 21.07.2014г.
№ 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» и влечет за собой рост трудозатрат и создает риски для предприятий ЖКХ.
Сопоставление данных о произведенных платежах и начислениях является неотъемлемой функцией производства расчетов поставщика ЖКУ (ресурсов). Только поставщик обладает всей информацией о начислениях, перерасчетах, поступивших платежах, наличии особых договорных условиях отношений с каждым потребителем. Осуществление квитирования в отрыве от основной расчетной базы данных по потребителям не может быть произведено корректно. Но, исходя из текста Порядка, данный функционал является обязательным в отношении всех платежей, поступивших от потребителей за жилищно-коммунальные услуги. Более того, пунктами 134-135 данного Порядка предусмотрена обязанность исполнителя – поставщика ЖКУ (ресурсов) осуществления действий по исправлению ошибочного квитирования. Фактически это оборачивается возникновением новых обязанностей по отслеживанию некорректного квитирования, выполненного (или невыполненного) системой.
Учитывая, что информацию о принятых платежах в системе размещают иные поставщики информации (кредитные организации и платежные агенты) в постоянном режиме по мере поступления таких платежей, на практике это приведет к существенному росту затрат на осуществление функций контроля данных о произведенных платежах, размещенных в системе, а также запутает граждан излишней некорректной информацией.
Считаем необходимым исключить положения об обязательном осуществлении в системе функции «квитирования», то есть сопоставления информации о начислении платы за ЖКУ и информации об оплате, как не соответствующей функционалу информационной системы и создающей предпосылки для неразберихи с платежами, а также положения, создающие дополнительные барьеры для деятельности банков и платежных агентов по приему платежей за жилищно-коммунальные услуги.
5. Отсутствие процедур верификации и восстановления отсутствующей информации об объектах жилого фонда.
Одной из основных проблем в сфере ЖКХ является отсутствие единой «эталонной» базы информации о параметрах жилого фонда. По отдельным объектам такая информация отсутствует у ВСЕХ поставщиков информации, по другим объектам у разных поставщиков могут быть нескольких вариантов одних и тех же данных.
Например, в данный момент у официального источника информации об объектах недвижимости – Росреестра отсутствует информация о 10-20% (в различных регионах) объектах жилого фонда, примерно по такому же объему объектов отсутствует техническая документация, например паспорт многоквартирного дома. Таким образом, отсутствует официальная «эталонная» информация.
Но существует и обратная ситуация, когда одна и та же информация, полученная из разных источников, различается. Например, площади общего имущества, площади отдельных помещений многоквартирного дома, полученные из Росреестра и БТИ, могут не совпадать.
При этом такая информация используется при определении размера платы за жилищно-коммунальные услуги для потребителей. Отсутствие официальной «эталонной» информации приводит к отсутствию прозрачности в расчете размера платы за ЖКУ и невозможности потребителя оценить правильность произведенных расчетов.
Отсутствие процедур верификации данных, размещенных в системе, восстановления данных, отсутствующих у поставщиков информации, не позволяет устранять существующие неопределенные ситуации, а сохраняет существующую нестабильность, провоцируя рост недовольства среди населения.
Во избежание огромного количества ошибок и противоречий, а также для обеспечения реализации принципа однократности ввода и многократности использования, необходимо предусмотреть в нормативно-правовых актах установление порядка, сроков и ответственных лиц за верификацию данных, размещаемых в системе, и восстановление и размещение в системе данных, отсутствующих у всех поставщиков информации.
6. Ограничения для участников рынка приема платежей за жилищно-коммунальные услуги.
В данный момент прием платежей за жилищно-коммунальные услуги осуществляется как через собственные кассы предприятий ЖКХ, так и через банки, Почту России и платежных агентов. При выборе поставщиками ЖКУ контрагентов в первую очередь учитывается их доступность и удобство для потребителей.
В данный момент значительная доля участников обеспечивают прием денежных средств с использованием контрольно-кассовой техники, соответствующей требованиям законодательства и не имеющей возможности он-лайн обмена информацией с внешними информационными системами. В этих условиях предусмотренное п. 140 Порядка требование о размещении в системе лицом, через которое производится внесение платы, информации о проведенной оплате в срок не позднее двух часов с момента внесения платы является дискриминационным для участников рынка.
В условиях действующего законодательства подобные требования являются избыточными, ущемляющими права субъектов рынка. Фактически на уровне подзаконного НПА, направленного на урегулирование отношений по размещению информации в ГИС ЖКХ, для участников рынка устанавливаются новые требования в области кассового обслуживания, отличные от определенных для этой деятельности профильным Федеральным законом.
Введение такого требования приведет к сокращению пунктов приема платежей, излишней монополизации этой деятельности, ограничению возможностей для населения произвести оплату за жилищно-коммунальные услуги в привычном месте, в шаговой доступности.
Необходимо привести требования по размещению информации о принятых платежах за жилищно-коммунальные услуги, установленные Порядком, в соответствие с требованиями к функционалу контрольно-кассовой техники, установленными федеральным законом № 54-ФЗ от 22.05.2003г.
7. Ответственность за нарушения, связанные с размещением информации в системе, несоразмерны значимости нарушения.
В данный момент статьями 13.19.1., 13.19.2. КоАП предусмотрена ответственность за неразмещение, нарушение порядка, способов и (или) сроков размещения информации либо размещение информации не в полном объеме, размещение заведомо искаженной информации для юридических лиц в виде административного штрафа в размере двухсот тысяч рублей, а для должностных лиц вплоть до дисквалификации на срок от одного года до трех лет.
При этом не предусмотрена дифференциация такой ответственности в зависимости от значимости нарушения. В результате, в подавляющем большинстве случаев размер установленной ответственности будет не сопоставим со значимостью нарушения. А для большинства управляющих организаций, ТСЖ, ЖК и небольших поставщиков ресурсов однократное наложение такого штрафа автоматически приведет к банкротству предприятия.
Отсутствие дифференциации размера административного штрафа накладывает дополнительные ограничения на поставщиков информации, не давая возможности для исправления ситуации, а приводя к банкротству даже при незначительных нарушениях, и создает предпосылки для недобросовестной конкуренции на рынке ЖКХ.
Во избежание массового банкротства предприятий ЖКХ, недопущения возможности недобросовестной конкуренции на рынке ЖКХ, необходимо предусмотреть в КоАП дифференциацию размера административного штрафа в зависимости от значимости нарушения.