28 октября 2014 года, Комитет по энергетике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации поддержал законопроект № № 268414-6 «О внесении изменения в статью 6 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» (в части совмещения территориальными и сетевыми организациями видов деятельности по передаче и купле-продаже электрической энергии)»
Данный законопроект был внесен в Государственную Думу еще в 2013 году и до 28 декабря 2014 года находился на рассмотрении ответственного комитета. Субъектом права законодательной инициативы выступила Курская областная Дума.
Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ и разрешение территориальным сетевым организациям совмещать функции по передаче энергии и купле-продаже электрической энергии в случае, если им присвоен статус гарантирующего поставщика или они осуществляют функции энергосбытовой организации.
Стоит напомнить, что законопроект о совмещении функции энергосбытовой организации и/или гарантирующего поставщика сетевыми организациями, еще в 2013 году, получил отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации (На № 2.12-17/872 от 24 июня 2013 г.)
В соответствии с действующим законодательством РФ, а именно со ст. 6 Федерального закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» № 36-ФЗ от 26.03.2003 г. юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и (или) оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и (или) купле-продаже электрической энергии. Аналогичная логика заложена в п. 11 поручений Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики (№ ВП-П9-9378 от 11.01.2012).
Данная норма права запрещает совмещение конкурентных (сбыт, генерация) и неконкурентных (диспетчерское управление, сеть) видов бизнеса. Этот постулат является базовым в Российской энергетике, так как позволяет реализовать рыночные механизмы и свободную конкуренцию, тем самым оптимизировать цену и качество для конечного потребителя. В случае когда совмещаются транспорт и сбыт электроэнергии, ликвидируется мотивация к сокращению издержек, поскольку затраты, которые можно было бы сокращать, перекладываются на неконкурентный вид деятельности. В итоге это приведет к увеличению тарифов, повышению цен, росту инфляции, и другим негативным экономическим последствиям.
В пояснительной записке к законопроекту сказано, что поводом для подготовки законопроекта стало банкротство ОАО «Курскрегионэнергосбыт» и лишение данной организации статуса субъекта оптового рынка, гарантирующего поставщика, а также исключено из реестра субъектов оптового рынка за нарушение правил оптового рынка. Также отмечается, что задолженность за покупную электроэнергию перед оптовым рынком электроэнергии и мощности превысила 1,1 млрд. рублей. Приказом Министра энергетики РФ от 24 января 2013 года № 25 с 1 февраля 2013 года статус гарантирующего поставщика присвоен территориальной сетевой организации ОАО «Межрегиональная сетевая компания Центра».
Стоит отметить, что с июля 2013 года ужесточились требования на оптовом рынке электрической энергии в соответствии с которыми гарантирующим поставщиком электроэнергии предоставляются ежемесячные банковские гарантии на весь объем потребления!
После введения механизма предоставления гарантирующими поставщиками банковских гарантий отмечается значительное улучшение ситуации с долгами за электроэнергию, система финансовых гарантий, которая сейчас действует на оптовом рынке электроэнергии и мощности, должна быть распространена на розничные рынки электроэнергии. Действующие правила накладывают чрезвычайно строгие обязательства по платежам на энергосбытовые компании, не подкрепляя это правами предъявлять такие же жёсткие требования к потребителям в рознице
В тоже время, на различных уровнях, неоднократно подчеркивалось что на сегодняшний день специфика действующего законодательства в области электроэнергетики состоит, в том числе, в возможности любому юридическому лицу стать сетевой организацией с момента получения в собственность электросетевого имущества. При этом компании могут обладать крайне незначительными объемами сетевого имущества. Подобные ТСО не имеют действенных стимулов ни для развития сети, ни для повышения энергоэффективности имеющегося у них сетевого комплекса, ни повышения качества своих услуг. В свою очередь потребитель на электроэнергетическом рынке в любой части Российской Федерации имеет право на получение качественных услуг по технологическому присоединению, и качеству электроснабжения независимо от формы собственности и размера сетевой компании, оказывающей услуги. По вышеизложенным причинам происходит непрекращающийся конфликт интересов между мелкими ТСО и потребителями, причем у последних нет никаких способов влиять на ситуацию. Эта ситуация в полном объеме оказывает негативный эффект как на качество работы компаний на энергетическом рынке, так и на общую социальную напряженность в обществе, вызванную «результатами» этой работы.
Сетевых организаций сейчас более 3000. Гарантирующих поставщиков и энергосбытовых компаний — не более 500. Бесконтрольное дробление территориального сетевого комплекса вызывает массу проблем, рост издержек и ставит задачи по созданию механизмов их укрупнения.
Наложение дополнительных экономических рисков (например в случае заключения с потребителем договора с фиксированной ценой, при ухудшении рыночной конъюнктуры на оптовом рынке сбытовая компания получит убытки) на сетевую организацию в случае совмещения видов деятельности повлечет ухудшение финансового состояния инфраструктурных организаций и, как следствие, дефицит средств на выполнение своей основной деятельности — то есть, техническое обслуживание сетей, строительство, реконструкция.
Сбытовые компании являются своеобразным буфером между неплательщиками розничных рынков и сетевыми организациями.
По данным Минэнерго, озвученным Министром энергетики Российской Федерации А. Новаком в ходе Всероссийского совещания «О ходе подготовки субъектов электроэнергетики Российской Федерации к осенне-зимнему периоду 2014-2015 годов» 31 октября 2014 года суммарный размер просроченной задолженности конечных потребителей составил 135,76 млрд. руб. С начала года просроченная задолженность выросла на 2,9 млрд. рублей. Просроченная дебиторская задолженность выросла (по сравнению с началом года) на 3 % по группе потребителей жилищных организаций (в т.ч. УК, ТСЖ, население), на 179 % — по группе оптовых покупателей и перепродавцов (прежде всего, муниципальных теплосетевых компаний), на 21 % и 18 % для групп «Промышленные потребители» и «Бюджетозависимые потребители» соответственно.
Долги потребителей (в том числе спорные обязательства сетевых организаций по компенсации сбытовым организациями технологических потерь) покрывается кредитами, которые привлекают сбытовые компании. Задолженность сбытовых компаний перед сетевыми сейчас в среднем составляет менее одного месяца — то есть это текущие обязательства (только в небольшом числе регионов есть более серьезная задолженность, которая является следствием крайне тяжелой ситуации с «неотключемыми» неплательщиками)
Таким образом дефицит средств у сетевых компаний при совмещении функций был бы еще больше, чем сейчас. Сбытовые компаний принимают на себя большую часть рисков неплатежей потребителей.
Данный факт подтверждается опытом Северо-кавказских регионов страны, в которых проблема неплатежей потребителей является одной из наиболее острых в стране, мы можем констатировать, что присутствие сетевой компании в энергосбытовом секторе не помогло решить указанную проблему. Не смотря на государственную поддержку и участие, сетевые предприятия находятся на гране банкротства.
Вопрос укрепления платежной дисциплины потребителей энергоресурсов проходит красной линией практически по всем рассматриваемы законодательным инициативам и новациям в нормативном регулировании электро и теплоэнергетики.
В Государственной Думе, на этапе второго чтения, находится законопроект № 348213-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергоресурсов», предусматривающий уточнение действующих норм, направленных на внедрение системы гарантий оплаты потребителей, ограничение режима потребления которых может привести к негативным экономическим, экологическим, социальным последствиям («неотключаемые» потребители). Предполагается необходимость формирования адресного списка таких потребителей органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с соответствующим гарантированием исполнения этими потребителями обязательств по оплате потребленных энергетических ресурсов.
Введение механизмов гарантирования оплаты потребителями энергоресурсов видится наиболее действенной мерой, однако законопроект уже год находится на одной стадии рассмотрения. При этом, еще несколько законопроектов, находясь на различных стадиях рассмотрения, предусматривают введение законной неустойки в размере 1/170 ставки рефинансирования ЦБР за каждый день просрочки платежа (17,7%) что существенно сократит мотивацию к несвоевременной оплате, поскольку ставка приближена к средней ставке краткосрочных кредитов для потребителей. Однако ни один из законопроектов до сих пор не приблизился к статусу закона и это не смотря на общую поддержку участников рынка.
Платежная дисциплины потребителей энергоресурсов как раз и является именно тем «краеугольным камнем» в вопросах модернизации активов и повышения инвестиционной привлекательности отрасли!
Что касается Курской области, якобы негативный опыт которой указывается в законопроекте, то 5 февраля 2014 года, приказом Министерства энергетики России ОАО «АтомЭнергоСбыт» было признано победителем конкурса на присвоение статуса гарантирующего поставщика электроэнергии на территории Курской области. С 3 марта в составе «АтомЭнергоСбыта» приступило к работе обособленное подразделение «КурскАтомЭнергоСбыт», которому поручено обслуживание потребителей региона. К исполнению этих функций компания приступила с 1 апреля 2014 года.
ОАО «АтомЭнергоСбыт» является дочерним обществом предприятий Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». В числе акционеров — электроэнергетический дивизион «Росатома» ОАО «Концерн Росэнергоатом», филиал которого (Курская АЭС) вырабатывает более 50 % установленной мощности всех электростанций Черноземья и обеспечивает электроэнергией большинство промышленных предприятий Курской области.
Ошибочно понимать совмещение функций гарантирующего поставщика и сетевой компании только как часть реформы. Разделение функций является основой современной российской государственности, как института направленного на интенсивное экономическое развитие, с учетом требований времени и международного опыта, который бесспорно признает конкуренцию в качестве базы успешной рыночной экономики. Таким образом, слияние функций приведет не к устранению недоработок реформы, а к созданию костной системы, построенной на монополизации такого важного для экономики сектора как электроэнергетика.
Вполне очевидно, что в настоящий момент необходимо сконцентрироваться на выработке направление развития нормативной базы для организации процесса повышения эффективности деятельности территориальных сетевых организаций, а не передавать им новые функции.
Законодателям и регулятору необходимо рассмотреть и другую сторону вопроса:
Сейчас сбытовая компания выступает в отношениях с сетевыми организациями от имени потребителей. Например, если произойдут аварийные отключения, то она обязана компенсировать потребителю убытки, а затем будет в порядке регресса требовать возмещения от сетевой организации. Тем самым мы снижаем риски потребителей от общения с монополистом — сбытовая компания как профессиональный участник будет разбираться с сетевой компанией.
Сбытовая организация знает нормы законодательства (весьма сложного) и потому может защитить интересы потребителя при спорах с сетевой организацией лучше, чем он сделал бы это сам.
В настоящий момент потребитель должен вступать в отношения с сетевыми организациями только на этапе технологического присоединения — и именно это является наиболее болезненной темой. По сути, потребитель остается с сетевой организацией один на один и не способен адекватно противостоять ее завышенным требованиям, затягиванию сроков и так далее (если только речь не идет о крупных потребителях). Мы, напротив предложили бы и в этом вопросе дать право потребителю при желании привлекать сбытовую компанию для представления ее интересов в процессе технологического присоединения.
Как правило, сбытовая организация обладает развитой сетью центров обслуживания клиентов и подготовленным, квалифицированным персоналом и способна представить потребителю качественные услуги по представлению его интересов на этапе технологического присоединения, тогда сетевые организации смогут снять с себя обязательства по содержанию собственных ЦОКов.
Также, большинство энергосбытовых организаций оказывают своим клиентам услуги по проведению обязательных энергетических обследований, повышению энергетической эффективности, снижению уровня потребления энергоресурсов не тарифными методами, что наилучшим образом стыкуется с позицией представления интересов потребителя на этапе технологического присоединения. Данные услуги могут быть оказаны потребителю уже на этапе присоединения и наиболее полным образом отвечать его интересам, при этом возможно говорить об усилении ответственности потребителей за заявленную мощность через принцип take-or-pay.
Таким образом, необходимо сбалансировать интересы сторон и на основе реальной ситуации вот всех секторах энергетики и двигаться по пути развития конкуренции, повышения энергетической эффективности, укрепления платежной дисциплины и как следствие — повышения инвестиционной привлекательности отрасли.